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Participación Pública |
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Participación Pública
INTRODUCCIÓN
El desafío de un modelo de desarrollo que pretenda armonizar lo económico, lo social y lo
ambiental requiere de estructuras de gobierno aptas para abordar esta complejidad, a la vez que
una activa participación ciudadana en las cuestiones públicas. La participación de la sociedad civil
en las decisiones sobre el desarrollo es fundamental para lograr soluciones duraderas y viables.
La vida democrática moderna requiere de un rol cada vez más activo de la población. Se necesita
de la participación de los miembros de la comunidad. La idea de que los gobernados sólo actúan
cuando se trata de elegir y luego, valga la redundancia, son gobernados por otros sin que exista
posibilidad alguna de interactuar con los gobernantes, ha quedado agotada. Ahora, al concepto de
democracia representativa se le agrega la calificación de participativa.
La participación transforma al sistema democrático, le da otro dinamismo, le concede un canal de
relación permanente entre los gobernantes y los gobernados. La actuación conjunta permite que
las decisiones sean más razonadas, que sean el producto de un mayor consenso, que se
conozcan mejor los problemas que aquejan a una sociedad y que se busquen de manera
mancomunada las posibles soluciones.
La participación permite que se transparente la actuación del gobierno, evitando de manera
efectiva gran parte de los comportamientos corruptos. Asimismo, ante la aparición de conductas
reprochables facilita la asunción de responsabilidades y eventualmente la aplicación de sanciones.
Para avanzar en la construcción de una democracia participativa, es necesario garantizar a los
ciudadanos un marco institucional que posibilite el ejercicio efectivo de la participación en la
cuestiones públicas.
Numerosos documentos internacionales han planteado la importancia de la participación pública y
la necesidad de institucionalizarla para avanzar hacia el desarrollo sustentable. Vale mencionar el
principio 10 de la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, suscripta por mas de
cien jefes de estado y de gobierno de todo el mundo, en Rio de Janeiro en 1992, que establece
que:
"El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los
ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona
deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que
dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las
actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de
participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y
fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a
disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos
judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos
pertinentes." |
Este principio de la Declaración de Rio nos plantea algunos componentes básicos que deben estar
presentes en todo modelo de democracia participativa, lo que nos permite afirmar que para
participar en forma efectiva, los ciudadanos deben tener:
• Acceso a procesos de toma de decisión
• Acceso a la información pública
• Acceso a la justicia
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| ACCESO A PROCESOS DE TOMA DE DECISIÓN |
La participación comprende distintos canales de actuación que las democracias consolidadas les
reconocen a sus habitantes.
Los mismos pueden participar de diferentes formas:
- antes de que las autoridades tomen las decisiones: asesorando, siendo objeto de
consultas, promoviendo proyectos.
- después de que las decisiones hayan sido tomadas: actuando en la ejecución de
las mismas o controlando su ejecución.
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¿Para que participamos?
El ejercicio del gobierno no implica únicamente la toma de decisiones. Hay muchas otras cosas
que pueden y deben hacerse antes y después que las decisiones hayan sido tomadas.
Cuando participamos antes de que el gobernante decida queremos que él esté lo mejor informado
posible, no sólo a nivel técnico sino también, y sobre todo, en lo que hace al verdadero deseo de
las personas. Se trata de saber lo que ellas quieren, pues serán ellas las recipientarias de las
medidas que se vayan a aplicar.
La participación posterior a la decisión, en cambio, sirve como medio de fiscalización y como modo
de actuación conjunta en la gestión de esa decisión, o sea en su aplicación, que en definitiva es el
momento crucial, pues en última instancia lo que importa cuando se decide es que lo decidido se
transforme en una realidad en el terreno de los hechos; de lo contrario asistiremos a un fracaso.
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¿Qué efectos tiene la participación?
La participación genera una serie de efectos legales, sociales, culturales, etc. Aquí nos referiremos
exclusivamente a los efectos jurídicos de la participación. En el Cuadro 1 se señalan diversos
modos de participación y sus efectos legales.
Algunas formas de participación no obligan a los gobernantes. Desde el punto de vista del derecho
esto se expresa diciendo que ellas no tienen efecto vinculante. Por ejemplo, si nosotros
asesoramos a la autoridad sobre la conveniencia o no de la construcción de un puente dentro del ámbito de nuestra comuna la posición que manifestemos, sea ésta favorable o desfavorable, no
invalida una decisión en contrario del gobernante. Este nos escuchará; nuestra argumentación le
servirá para decidir mejor, pero de ningún modo para tomar un único rumbo decisorio.
Otras formas de participación, en cambio, obligan a la autoridad. En estos casos se dice que tienen
fuerza vinculante. Estamos refiriéndonos a las llamadas formas semi-directas de democracia, como
en un referéndum o plebiscito. Se denominan de esta manera porque se trata de decisiones que
son tomadas directamente por los habitantes.
La democracia es indirecta cuando el pueblo decide exclusivamente a través de sus
representantes, en los órganos de gobierno. En tanto que, en la democracia directa toda la
ciudadanía decide reunida en asamblea. Esta forma de democracia existió en algunas ciudades de
la Grecia antigua. |
| ¿COMO PODEMOS PARTICIPAR? |
Existen diversas formas y mecanismos institucionales de participación. Cada mecanismo tiene sus
características particulares, sus puntos fuertes como sus debilidades. Es difícil afirmar que cierta
forma o método de participación es mejor que otro; en general, la viabilidad y la eficacia de
cualquier forma o mecanismo de participación depende, en parte, del contexto político, social,
económico y cultural en que se desarrolla.
En este módulo abordaremos brevemente, y a título ejemplificativo, algunos mecanismos de
participación, a saber: audiencias públicas; referendum; presupuesto participativo.
¿Qué es una audiencia pública?
Es un encuentro formal entre la población y los gobernantes para tratar un tema en
particular, sea un proyecto de ley, una autorización municipal, u otra decisión que deban
tomar las autoridades. Estos encuentros se desarrollan en el transcurso del proceso de toma
de decisión; en general encontramos audiencias públicas tanto a nivel del poder legislativo
como del ejecutivo.
La finalidad de la audiencia es promover y facilitar la comunicación entre los gobernantes y
la comunidad, a efectos de que las informaciones, opiniones u objeciones expresadas por
los participantes en la audiencia sean tenidas en cuenta por los funcionarios al momento de
tomar la decisión, y contribuyan a mejorar la calidad de la misma.
Desde el punto de vista legal, la audiencia pública no tiene efecto vinculante: los
comentarios y observaciones que expresen los participantes en la audiencia no obligan a las
autoridades a actuar de esa forma. En algunos casos, sin embargo, los funcionarios sí están
obligados a justificar su decisión y a explicar por qué decidieron apartarse de lo manifestado
en la audiencia.
¿Qué ventajas reporta la realización de audiencias públicas?
La realización de audiencias públicas tiene una serie de ventajas para la ciudadanía y para
las autoridades. A título de ejemplo, podemos mencionar las siguientes en relación a:
los ciudadanos:
• Oportunidad para opinar, objetar e incidir en las decisiones públicas.
• Oportunidad para conocer las perspectivas de otros ciudadanos y sopesar
consideraciones ambientales, sociales y económicas.
• Igualdad de oportunidades para expresarse y para hacerse oír de todos los que intervienen.
• Oportunidad para la búsqueda de consensos. |
las autoridades:
• Oportunidad para comunicarse con una diversidad de actores sociales.
• Oportunidad para mejorar la calidad de las decisiones públicas, al permitir una
adecuación entre éstas y las pretensiones y aspiraciones de los destinatarios de esas decisiones.
• Oportunidad para acceder a mayor información
• Oportunidad para lograr y demostrar una mayor transparencia en el proceso de toma de decisiones. |
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¿Qué es el referendum?
El referendum es una de las formas de democracia semidirecta más difundidas. Se trata de
un acto por el cual la ciudadanía se pronuncia a favor o en contra de una propuesta para
establecer una nueva norma, o modificar o derogar una norma ya existente.
Esta forma de participación pública tiene carácter vinculante: lo decidido por la ciudadanía
obliga a los gobernantes. Es importante diferenciar esta modalidad de participación de otras
modalidades que no tienen efecto vinculante, tales como la audiencia pública.
Los países que han incorporado el referendum establecen legalmente, en cada caso, los
requisitos, formas y temas que pueden ser objeto de esta forma de participación.
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¿Qué es el presupuesto participativo?
El presupuesto participativo surge como una novedosa y revolucionaria herramienta de
participación y control ciudadano mediante la cual las personas tienen la posibilidad de
participar en la elaboración y control de la ejecución del presupuesto del Estado.
El presupuesto participativo ha sido definido como un espacio público no estatal, en el cual
el gobierno y la sociedad se reúnen para ponerse de acuerdo acerca de cómo trasladar las
prioridades de los ciudadanos hacia la “agenda” de las políticas públicas, además de poner
en manos de los ciudadanos un canal de control sobre el uso que el gobierno da a los
recursos públicos.
A partir de la experiencia del presupuesto participativo de Porto Alegre en Brasil, que
comenzó en 1989, es posible identificar algunos aspectos comunes en la implementación de
esta modalidad de participación pública:
• La participación del ciudadano debe estar garantizada, sin necesidad de pertenecer a
ninguna organización particular que lo represente.
• La metodología se debe adaptar a las normas legales y conductas sociales de cada
región en particular. Esto implica, por un lado, la necesidad de una regulación legal que
establezca quiénes son los actores políticos de la consulta, las fechas del año en que
deben realizarse, el efecto de las opiniones vertidas por los consultados, etc.; pero por
otro lado, que el procedimiento sea informal, con la flexibilidad suficiente para permitir
que cada comunidad o región lo adapte a sus características propias, y que también se
vaya modificando a través del tiempo.
• La apertura del proceso de participación debe ser amplia en cuanto a los temas,
abarcando desde cómo se deben gastar los recursos del Estado hasta las diferentes
formas de financiamiento de dicho gasto, con recursos genuinos o por vía de deuda
pública.
• La participación ciudadana debe comprender, también, el control de la gestión y la
rendición de cuentas.
• En principio, las opiniones vertidas en el proceso de presupuesto participativo no son
vinculantes para el decisor, si bien debe establecerse para el mismo la obligatoriedad de
fundamentar las razones por las que se aparta de lo manifestado en las diferentes
consultas públicas. |
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| ¿DEBEMOS ORGANIZARNOS PARA PARTICIPAR? |
La necesidad de organización dependerá del tipo de participación a que nos estemos refiriendo. Si
se trata de una actuación individual más que de organización estaremos hablando de capacitación
o preparación previa para poder participar. La participación individual en los asuntos públicos tiene
lugar cuando alguien decide peticionar a las autoridades, presentando proyectos o cuestionando
decisiones, por ejemplo.
Cuando la participación es grupal las cosas cambian. La actuación colectiva requiere de método y
quien habla de método piensa en un modo de organización. En las democracias modernas, una de
las formas de canalizar la participación es a través de asociaciones que se constituyen para
conseguir ciertos objetivos. A menudo oímos hablar de organizaciones no gubernamentales
(ONGs); su propio nombre indica cuál es su carácter. Se trata de entidades que no se ubican
dentro de la esfera gubernamental y que actúan para la defensa de intereses públicos.
Las organizaciones no gubernamentales: un nuevo espacio para la participación
Las organizaciones no gubernamentales (ONGs) se han revelado como una suerte de vanguardia
en la defensa de determinadas cuestiones. Así ha ocurrido con el medio ambiente, los derechos
del consumidor, los derechos humanos, etc. Sus estilos de actuación se han convertido en
valiosos canales para la participación ciudadana. A la vez permiten la agrupación de personas
alrededor de temas fundamentales que, gracias a ese tipo de solidaridad, alcanzan espacios de
significativa fuerza frente a los poderes estatales. Históricamente este tipo de posición sólo era
ocupada por agrupaciones de empresarios, iglesias, sindicatos, etc.
En la actualidad las ONGs se han convertido en una correa de transmisión de quienes "no tienen
voz". Es decir de aquellos que no integran asociaciones intermedias poderosas ni posiciones
importantes de poder. Pero que no obstante ello sienten la necesidad de actuar de manera
orgánica en actividades que hacen al interés general. |
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Centre for International Sustainable Development Law
www.cisdl.org |
International Institute for Sustainable Development
www.iisd.org |
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