Introducción
En el marco del proyecto Environmental Assessment and Capacity Building for the Free Trade Area of the Americas Agreement , es que se desarrolla este estudio que pretende ahondar los conocimientos y facilitar el intercambio de ideas referidas a la sostenibilidad del Acuerdo de Libre Comercio para las Américas (ALCA). El análisis y diálogo se concentró, en una primera etapa, en los países del Mercosur, habiéndose ya finalizado con los trabajos de Argentina y Brasil, presentándose en simultaneo los estudios preliminares de Paraguay y Uruguay.

El equipo de trabajo convocado por Fundación ECOS en el marco del citado proyecto encabezado por la Organización de Estados Americanos (OEA). El mismo ha sido conformado por el Economista Alvaro Santos , la Dra. Maria Leichner y el Cdor. Julio Franco , reuniendo, en su conjunto, los diferentes perfiles profesionales y disciplinas requeridas para evaluar los posibles impactos ambientales del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA) en el Uruguay. Este equipo interdisciplinario ha contado además con el apoyo institucional de la Fundación ECOS. Mas...

Una Definición

Venimos observando un creciente reconocimiento de la importancia que tienen las evaluaciones de sostenibilidad, las cuales toman en cuentan consideraciones de tipo económico, ambiental y social para el desarrollo sustentable en las etapas de elaboración de políticas, planeación y programación. Las evaluaciones de sostenibilidad se basan en el surgimiento de una serie de instrumentos evaluativos estratégicos que son ahora utilizados separadamente con el fin de encauzar la elaboración de políticas orientadas al desarrollo sustentable de una manera ambiental y socialmente sustentable. Estas pueden variar en nombre y terminología tales como evaluación de sostenibilidad, evaluación ambiental estratégica, análisis de impacto estratégico, evaluación del impacto de sustentabilidad y/o evaluaciones integrales, todos ellas buscan cumplir con el objetivo de asegurar que las consideraciones asociadas a la sustentabilidad sean real y totalmente tomadas en cuenta.

Las evaluaciones de sostenibilidad, las definimos en este documento como una herramienta para evaluar los tres ejes del desarrollo sustentable –económico, social y ambiental-- y puede ser aplicada en varias de las etapas del proceso de elaboración de políticas. Cuando se lleva a cabo después de un cambio de política, la evaluación ex-post proporciona un examen retrospectivo del impacto ocasionado por algún suceso o política tanto en el plano ambiental como en social y económico, identificando además, los efectos que pudieran ser mitigados o encauzados por medio de la introducción de políticas complementarias. Frecuentemente, las evaluaciones ex-post hacen uso de una abundante serie de datos y pueden ayudar a definir el contenido de cualquier evaluación futura.

Por su parte, existen las evaluaciones ex-ante se realizan antes de cambio de política o un hecho en sí mismo y pueden proporcionar a los tomadores de decisiones información de avanzada permitiéndoles elaborar políticas que sean coherentes e integradas. Las evaluaciones ex-ante son de gran utilidad para que los gobiernos desarrollen planteamientos completamente integrados que respondan sistemáticamente a una serie de factores altamente interdependientes, ayudando también a prevenir los impactos negativos antes de que ocurran y no limitarse a mitigarlos o reducir los costos de recuperación. Asimismo, se puede recurrir a sus resultados para definir claramente los objetivos de las políticas, identificar las respuestas integrales y crear apoyos para dichas políticas, así como preparar el terreno para futuras evaluaciones.

Tanto las evaluaciones ex-post como las ex-ante ambas tienen un rol muy significativo. No obstante, recientemente se ha registrado un cambio de énfasis hacia los enfoques ex-ante como reconocimiento de que actuar a tiempo permite a los tomadores de decisiones responder de manera más efectiva a nuevos retos y desarrollar un mayor número de políticas integrales. Por ejemplo, más que simplemente responder a los efectos de un cambio en las políticas comerciales con medidas complementarias ambientales o sociales, las evaluaciones ex-ante permiten actuar de manera preventiva diseñando políticas comerciales y de otro tipo como parte de un enfoque sistémico. Como tales, las evaluaciones ex-ante y los planteamientos utilizados en el diseño de políticas, van más allá de la identificación y mitigación de impactos, asistiendo a los tomadores de decisiones en el diseño de planteamientos holistas y coherentes que abarquen los aspectos económicos, sociales y ambientales del desarrollo sustentable. Mas...

El significado de Doha y el Plan de Acción de Johannesburgo

El inicio de nuevas negociaciones durante la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en Doha celebrada en noviembre del 2001, así como las negociaciones presentes y futuras ya sean regionales o bilaterales, han hecho más patente la urgencia para que los tomadores de decisiones y negociadores comprendan y evalúen las interacciones entre el comercio internacional, la economía, la sociedad y el medio ambiente. El conducto principal para lograr tal entendimiento son las evaluaciones de sostenibilidad. La importancia que tiene evaluar los efectos del comercio ha sido reconocida en varias reuniones de relevancia internacional, tales como:

• La Declaración Ministerial de la OMC que hace notar los “esfuerzos realizados por los miembros para llevar a cabo voluntariamente evaluaciones nacionales de políticas comerciales” (párrafo 6) y “fomenta la disposición de compartir conocimientos y experiencia con otros miembros de la OMC que deseen realizar revisiones y evaluaciones ambientales a nivel nacional” (párrafo 33).

• El Plan de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable , invoca a los gobiernos a hacer uso de procedimientos de evaluación de impactos como un mecanismo para estimular a las autoridades relevantes en todos los niveles para que tomen en cuenta en la toma de decisiones, las consideraciones relacionadas con el desarrollo sustentable” (párrafo 18). También pide se hagan esfuerzos por “continuar intensificando el apoyo mutuo en relación con el comercio, el medio ambiente y el desarrollo con la mira de lograr el desarrollo sustentable a través de acciones en todos los ámbitos para, entre otros, fomentar el uso voluntario de evaluaciones del impacto ambiental como instrumento fundamental a nivel nacional para avanzar en la identificación de los vínculos comerciales, ambientales y de desarrollo. Alienta todavía más a los países y organizaciones internacionales con experiencia en este campo a que proporcionen asistencia técnica en este sentido a los países en vías de desarrollo.

Estas y otras reuniones han identificado el uso de evaluaciones como un elemento central de los esfuerzos para intensificar el apoyo mutuo con el propósito de alcanzar el desarrollo sustentable. Enfrentar este reto en los ámbitos internacional, nacional y regional, requerirá reforzar más a fondo la capacidad de los países para llevar a cabo evaluaciones integrales. Se han realizado esfuerzos para desarrollar y utilizar metodologías de evaluación con una gran variedad de instituciones, incluyendo el PNUMA, la OCDE, el Banco Mundial y el PNUD. En el área del comercio, varias de estas instituciones han colaborado con evaluaciones junto con la Comisión Europea, la Universidad de Manchester y el Fondo Mundial para la Naturaleza, así como algunos gobiernos dentro de sus propios ámbitos. Mas...

La Racionalidad de las Evaluaciones de Sostenibilidad

El comercio internacional puede ocasionar impactos en los sectores económico, ambiental y social, tanto positivos como negativos que pueden afectar desde los habitantes y sus hogares hasta compañías y sectores industriales o regiones enteras y ecosistemas. Una evaluación de sostenibilidad proporciona la manera de considerar la escala completa de efectos, directos e indirectos, que los cambios de políticas comerciales pueden tener en la economía, el medio ambiente y la sociedad. En términos generales, las evaluaciones de sostenibilidad pueden servir para cuando menos cinco propósitos principales:

• Explorar los vínculos entre el comercio, la economía, la sociedad y el medio ambiente. Con el tiempo, un mejor entendimiento de estas relaciones puede estimular a los tomadores de decisiones para que desarrollen estrategias y políticas orientadas al desarrollo sustentable y fomenten el entendimiento y apoyo entre los socios en este sentido.
• Proporcionar información a los tomadores de decisiones en el ámbito gubernamental. Proveer con datos confiables a estos funcionarios a través de las instancias gubernamentales sobre la implicaciones que representan las propuestas de políticas comerciales, ayuda a coordinar acciones interdepartamentales con el objeto de facilitar la comunicación y la elaboración integrada de políticas, así como crear consenso y capacidad administrativa.
• Proporcionar información a los negociadores. El objetivo es mantenerlos bien informados facilitándoles datos que les permitan definir las políticas adecuadas asociadas al comercio, de manera que impulsen el desarrollo sustentable identificando los efectos que puedan tener sobre el medio ambiente y el desarrollo de las políticas o acuerdos comerciales al principio del proceso, posibilitando de esta manera la modificación oportuna de estos instrumentos en caso de que fuera necesario.
• Desarrollo de paquetes de políticas. Los resultados de las evaluaciones pueden ayudar a los países en el diseño de políticas nacionales integrales relacionadas con el medio ambiente, la sociedad y la economía, las cuales pueden apoyar las políticas y/o acuerdos comerciales. Estos paquetes pueden estar diseñados para promover cualquier impacto benéfico de la política o mitigar cualquier efecto negativo.
• Incrementar la transparencia en la toma de decisiones. El involucramiento de las ONG , del sector privado, de las comunidades locales, la industria y otros grupos nacionales relevantes, puede ayudar a obtener consenso y a fortalecer las capacidades individuales de cada país, así como de asegurar que en la evaluación sean considerados los diversos puntos de vista. Mas...

El Diseño de las Evaluaciones de Sostenibilidad

Las interrogantes de cómo, cuándo y quién deben ser resueltas antes de iniciarse el trabajo sustantivo de la evaluación. Al tomarse estas decisiones, diversos factores han de ser considerados:

• El cuando Como ya se mencionó con anterioridad, las evaluaciones integrales pueden realizarse antes de, después de o paralelamente a los cambios de políticas comerciales. También pueden ampliarse para abarcar uno o más de estos períodos o aún establecerse como un proceso continuo, pero en este último caso no se les debe considerar como un proceso único ya que es importante el monitoreo y retroalimentación constantes para asegurar que las políticas cumplan con sus objetivos.

El valor de una evaluación ex-ante de políticas asociadas al comercio como un medio para intensificar la integración, fue demostrado por un estudio patrocinado por el PNUMA que se realizó en China. Los resultados mostraron que la evaluación ex-ante es capaz de no sólo proporcionar a los tomadores de decisiones información útil sobre las relaciones ligadas al comercio, sino que representa también un conducto para originar una serie de políticas nacionales que ayudan a evitar impactos negativos antes de que se hagan efectivos, reducir su incidencia o disminuir los costos de recuperación. Como resultado del proyecto, el gobierno de China está actualmente comprometido con el PNUMA para implementar recomendaciones de políticas resultantes del estudio.

• Participación La participación significativa de los distintos actores involucrados es un factor clave para que una evaluación de sostenibilidad tenga éxito. El involucramiento de las varias partes interesadas, produce datos claros y precisos e información que no se encuentra al alcance de los analistas de políticas que trabajan de manera aislada. La participación pública ofrece las siguientes ventajas:
  • Colaboración – la participación ofrece oportunidades de coordinación dentro y entre el gobierno y la sociedad civil que conducen a la creación de vínculos de colaboración a más largo plazo.
  • Conocimientos – la participación ayuda a enriquecer la evaluación con mayor diversidad de ideas, experiencias y conocimientos que profundizan el saber de los tomadores de decisiones y promueven el desarrollo de una amplia gama de opciones de políticas.
  • Propiedad – la participación proporciona a los participantes un sentido de propiedad y empoderamiento que reduce la potencialidad de conflictos serios e incrementa la posibilidad de soluciones más permanentes.
  • Creación de capacidades – la participación asegura que los intereses de grupos que tradicionalmente han tenido un papel marginal en el desarrollo de políticas, puedan ser incorporados al proceso de toma de decisiones creando al mismo tiempo capacidades entre esos mismos grupos.
  • Confianza – la participación genera confianza entre los diversos socios del proceso, facilitando a los gobiernos la generación del apoyo público general a favor de las políticas referentes al comercio y aquellas vinculadas con este sector.
  • Transparencia y buena gobernabilidad – la participación también asegura transparencia y es un factor importante para asegurar que los acuerdos institucionales sean abiertos y estén en posibilidades de rendir cuentas.
  • Mejor implementación - la participación también puede ayudar a reunir el apoyo de los socios con el fin de respaldar la implementación de políticas, reducir costos e incrementar la efectividad del proceso de elaboración de políticas
• Indicadores y disponibilidad de datos
  Las evaluaciones de sostenibilidad deberían estar basadas en indicadores y datos confiables. No obstante, un reto para llevar a cabo una ES es la falta de consenso en relación con los indicadores ambientales y sociales apropiados. Adicionalmente, los datos disponibles sobre el medio ambiente y de tipo social son generalmente insuficientes y muchas variables son difíciles de cuantificar. Estos factores son especialmente graves en las evaluaciones ex-ante a futuro y muy bien pueden entorpecer esfuerzos teóricos y empíricos para utilizar indicadores ambientales, sociales y económicos como parte de un modelo sistemático para evaluar todos los efectos relevantes.
  En los países en desarrollo los datos necesarios no siempre están fácilmente disponibles y por consecuencia, las evaluaciones deben utilizar metodologías más simples tales como una rápida estimación rural o análisis de datos, como alternativa de metodologías más sofisticadas. En particular, la valoración ha probado ser un reto mayor en los estudios de país, ya que métodos tradicionales de la economía como precios sombra, valoración de contingencias y otros, son difíciles de obtener por falta de datos confiables. Encarar estas limitaciones para la obtención de datos, lograr consenso sobre los indicadores apropiados y resolver algunos de los retos metodológicos asociados con la valoración, son puntos que probablemente tendrán que abordarse en evaluaciones futuras.
• Creación de capacidades
  La realización de ES dará como resultado una gran variedad de demandas relacionadas con la capacidad de los tomadores de decisiones y de los gobiernos. Sin contar con capacidad adecuada para la investigación, el análisis, la participación y la elaboración de políticas, el campo de acción para llevar a cabo ES verá severamente restringido.
  Por ejemplo, los indicadores de monitoreo tienen requerimientos de capacidades técnicas e institucionales. Un marco institucional es, por lo tanto, necesario para manejar el monitoreo del programa; recibir evaluaciones de datos y recomendaciones de acción; aceptar, rechazar o enmendar las recomendaciones y, finalmente, decidir sobre un plan de acción y su implementación. Decisiones referentes al alcance y calendario del programa de monitoreo, también deben ser tomadas. Identificar las necesidades para crear capacidades en cada etapa del proceso evaluativo y diseñar los planes a largo plazo a fin de lograr un nivel adecuado de competencia en el uso de ES, debería ser un objetivo de los gobiernos y de las organizaciones internacionales que cuentan con los conocimientos y experiencia en este campo.
  En el área de comercio y desarrollo sustentable, particularmente los países más pobres no contarán con los recursos y experiencia necesarios para llevar a cabo esta clase de evaluaciones, por lo que tendrán necesidad de realizar actividades orientadas a la creación de capacidades que los habilite para aplicar este tipo de instrumento y poder diseñar políticas de apoyo.
• Realización de ES. El como.
  En general, la realización de una ES se divide en tres etapas. La primera consiste en una evaluación preliminar de las relaciones basándose en información cualitativa disponible. En la segunda, la evaluación modelará las relaciones causales utilizando modelos micro y macroeconómicos además de otros instrumentos y, en la tercera, la evaluación procederá a la valorización de los impactos. A lo largo de estas tres fases se podrá recurrir al uso de una amplia gama de metodologías que, de acuerdo con la experiencia, con frecuencia se requerirá mezclar dependiendo si la evaluación es ex-ante o ex-post , en el tipo de política referente al comercio que está siendo analizada y en los impactos que se están evaluando.
  Inicialmente, un análisis cuantitativo de los efectos reales o potenciales, ya sean positivos o negativos, económicos, sociales y ambientales, se llevará a cabo utilizando información disponible. Un análisis de este tipo puede proporcionar datos ilustrativos que resultan de gran utilidad acerca de los posibles impactos de políticas pasadas o las que han sido propuestas e identificar áreas a ser exploradas más profundamente utilizando planteamientos más formales.
  Por lo general, al seguir un análisis cualitativo, una ES procederá a realizar ejercicios de modelación y valoración –segunda y tercera etapas— utilizando varios enfoques:

  • Análisis de costo-beneficio. Representa un marco que permite la monetización de costos y beneficios de una actividad, proyecto o política. Es un camino útil para convertir toda la información relevante para la evaluación de una propuesta de acción, en una forma comparable y fácilmente comprensible.
  • Evaluación de riesgos. Los procedimientos utilizados para este fin están dirigidos a balancear lo que se sabe que es cierto, lo que se estima que puede representar un riesgo probable y lo que no se conoce. Generalmente, las evaluaciones de riesgos son un elemento útil de las evaluaciones integrales, ya que los impactos de políticas pueden estar sujetos a incertidumbres considerables. Por ejemplo, puede dificultarse el establecer relaciones causales entre variables y medir con exactitud los efectos de la liberalización del comercio y las políticas relevantes.
  • Análisis de criterios múltiples. Este análisis procura tomar en cuenta las preferencias de todos los socios en el uso de los recursos naturales y ambientales. El proceso es participatorio y los mismos socios toman decisiones referentes a la forma en que los recursos ambientales deberían ser administrados.
  • Análisis del ciclo de vida. Por medio de este proceso se examina el uso de los recursos ambientales y la generación de emisiones durante el ciclo completo de un producto dado –incluyendo su producción y disposición final. Puede ser utilizado como parte de una evaluación integral con el fin de analizar la relación entre el uso de recursos naturales y el efecto ambiental (e.g. emisiones) del proceso de producción.
  • Análisis de la cadena global de mercancías. Es una variación del análisis anterior por medio del cual se evalúan las relaciones sociales y económicas entre todos los actores involucrados en la cadena de mercancías. El análisis abarca todos los elementos conectados a través del mercado del producto, incluyendo entro otros, productores, consumidores, comerciantes y agencias gubernamentales.

  • Creación de un escenario. Representa un instrumento planificador para identificar una serie de posibles resultados. Usualmente, este enfoque utiliza hasta, pero no más, cuatro escenarios para evaluar diversos futuros posibles y tiene mayor relevancia en ejercicios de evaluaciones ex-ante.
    

Desarrollo de Políticas

 Las ES representan el principio y no el final, de un proceso diseñado para intensificar la contribución del comercio al logro del desarrollo sustentable. Un camino lógico a seguir es la respuesta a los resultados y al análisis de la ES por medio de medidas legislativas integrales. El éxito de las políticas de respuesta y que están disponibles para los tomadores de decisiones, ya sea regional, nacional o internacionalmente, dependerá de si la evaluación se hizo antes o después del cambio de política que se está plantenado.

Las ES ex-ante con una visión a futuro, por lo general ofrecen a los tomadores de decisiones una latitud más amplia para la elaboración de respuestas normativas integrales. Sin embargo, tanto las evaluaciones ex-ante como las ex-post proporcionarán información que puede ser de utilidad en el desarrollo de respuestas apropiadas. Tal como se expone a continuación, la gama de respuestas disponibles incluye además de la reforma de políticas comerciales, la implementación de políticas complementarias ambientales y sociales y un seguimiento con monitoreo y evaluación.

• Reforma de Políticas Comerciales
  Una política de respuesta que involucre la modificación de una política o acuerdo comercial, puede surgir de una evaluación ex-ante o ser el paso subsiguiente de una ex-post. La modificación de la política comercial puede, por ejemplo, incluir la eliminación de subsidios perjudiciales para el medio ambiente o reformarlos para que impulsen y no minen los objetivos ambientales y sociales. También podría involucrar el ajuste de mecanismos propuestos en el contexto de la liberalización del comercio. Procesos para resolver polémicas, por ejemplo, podrían originar insumos ambientales y sociales significativos y la inclusión de excepciones diseñadas para impulsar la sustentabilidad al habilitar a los tomadores de decisiones para buscar la consecución de los objetivos ambientales y sociales.
  Las modificaciones pueden también abordar el aspecto de la oportuna implementación de las medidas comerciales. Por ejemplo, un gobierno podría mantener compromisos negociados pero retrasar la implementación de ciertas medidas (de manera consistente con sus obligaciones) para dar tiempo a la promulgación de políticas gubernamentales complementarias y mitigantes.
  Cuando una ES revela que la política podría tener un impacto positivo, un acuerdo puede ofrecer la reducción acelerada de aranceles en productos ambientales o socialmente benéficos. Por el contrario, cuando indica que dicha política es la causante de un impacto social potencialmente desestabilizador o que tiene repercusiones ambientales, el gobierno puede buscar la aplicación gradual de la medida para dar tiempo a un período de ajuste durante una liberalización paulatina.
• Reforma de Políticas Asociadas
  Las políticas asociadas pueden ser desarrolladas e implementadas por los países antes o inmediatamente después de la introducción de una política nacional comercial o una negociación internacional. Una vez más, el campo de acción de las políticas dependerá de cuándo se llevó a cabo la evaluación, con un probable espectro mayor para el diseño adecuado de políticas de respuesta a una evaluación ex-ante que a una ex-post.

Medidas de este tipo no sólo son una respuesta a las políticas relacionadas con el comercio, sino también podrían requerirse para abordar el impacto de otras políticas. Las políticas macroeconómicas –tales como devaluaciones, estabilización de precios de mercancías y acuerdos comerciales preferenciales—pueden muy bien tener implicaciones para el comercio, el medio ambiente y el desarrollo sustentable y estas mismas políticas pueden requerir de políticas complementarias diseñadas para optimizar resultados a favor del desarrollo sustentable.

Monitoreo y evaluación

La garantía de efectividad de las Evaluaciones de Sostenibilidad es mayor si se incluyen provisiones específicas para evaluación y monitoreo. Se puede hacer a través de un proceso de seguimiento con el fin de rastrear no sólo los efectos inmediatos y directos causados por la liberalización del comercio, sino también los efectos a largo plazo que pueden presentarse por cambios en la corriente del mercado y por efectos secundarios en la actividad económica. El monitoreo y la evaluación ofrecen a los gobiernos la oportunidad de evaluar por una parte, el grado de utilidad de las evaluaciones al encauzar la elaboración de políticas y la integración y, por la otra, hasta qué punto se pueden obtener beneficios del proceso.

Cuando se responde a una evaluación de sostenibilidad y se elaboran políticas de respuesta, los tomadores de decisión se verán en la necesidad de tomar en cuenta la naturaleza interdependiente de las variables y de monitorear y evaluar cuidadosamente sus políticas para asegurar que se obtengan resultados sustentables deseados.